117سال قانون‌گذاری در ایران

مرضیه ترابی | اگر 14مهر سال1285، یعنی روز افتتاح رسمی نخستین مجلس مشروطه را آغاز شکل گرفتن و فعالیت نهاد قانونی کشور بدانیم، تا امروز صرف‌نظر از برخی سال‌های خاص، بیش از 117سال از مجلس‌دار شدن ایرانیان می‌گذرد. شاید جالب باشد که بدانید تأسیس مجلس در ایران، زودتر از تمام کشورهای همسایه رقم خورد؛ مثلا ترکیه چهارده سال بعد از ایران صاحب مجلس شد یا پاکستان، 51سال بعد از ما رنگ قوه مقننه را به خودش دید. برخی کشورهای حاشیه خلیج‌فارس حتی امروز هم مجلسی درست‌وحسابی و متکی بر آرای مردم ندارند. مجلس شورای ملی در 24دوره، بین سال‌های1285 تا 1357 تشکیل شد و در 72سال، 5593قانون تصویب کرد؛ یعنی به‌طور متوسط تقریبا 223قانون در هر دوره تقنینی؛ هرچند که باید آن را از منظر رخدادها و جنس مصوبات، دارای تضادها و چالش‌های گوناگون بدانیم. از جایگاه مطالعات تاریخی و باتوجه‌به تقارن رویدادهایی که در ادوار مختلف مجلس شورای ملی رخ داده‌ است، می‌توان برای آن چهار دوره مجزا درنظر گرفت:

دوره نخست
1285 تا 1304خورشیدی
در این دوره تاریخی که حدود نوزده سال طول کشید، فرایند نهادینه شدن قوه مقننه در ایران طی شد، اما عبور از این مرحله با هزینه‌های سنگینی همراه بود. مجلس اول با وجود تلاش‌های گسترده مشروطه‌خواهان، در تیرماه سال 1287خورشیدی به توپ بسته شد و به این ترتیب، ایران یک سال را بدون مجلس گذراند. با پیروزی نهایی مشروطه‌خواهان در تیرماه 1288خورشیدی، دوران جدید فعالیت مجلس آغاز شد، اما زیاد دوام نیاورد. دهه 1290خورشیدی برای ایرانیان، دهه‌ای با خاطرات دهشتناک تاریخی بود؛ تقسیم ایران، میان دو دولت استعماری روس و انگلیس، زبانه‌کشیدن نایره جنگ جهانی اول و درپی آن قحطی بزرگ در همین دوره رخ داد. درمیان این هرج‌ومرج بنیان‌کن، ایران بین سال‌های1291 تا 1293 و 1294 تا 1300خورشیدی، بدون مجلس و عملا بدون قوه مقننه بود تااینکه در سال 1300خورشیدی دوباره مجلس پا گرفت، اما هنوز از زیر بار تنش‌های دهه قبل کمر راست‌نکرده، به دام دیکتاتوری رضاخان افتاد. از نمونه قوانینی که در سال‌های معدود فعالیت مجلس در این دوره به تصویب رسید، می‌توان به قانون بلدیه(شهرداری)، قانون مطبوعات، قانون تجارت و قانون دیوان محاسبات اشاره کرد. در دوره نخست مجلس، درمجموع 557قانون به تصویب رسید.

دوره دوم
1304 تا 1320خورشیدی
این دوره هم‌زمان با قدرت گرفتن و آغاز استبداد و سپس دیکتاتوری رضاشاه در ایران بود. تقریبا همه مورخان در این زمینه اتفاق‌نظر دارند که مجلس در دوره پهلوی اول، به بازیچه دست دیکتاتور و به مجلسی فرمایشی تبدیل شده بود. در این دوره، قوانینی مانند قانون مدنی، قانون دادرسی مدنی، قانون مجازات و قانون ثبت‌اسناد از تصویب مجلس گذشت. با وجود تصویب این قوانین که ظاهرا جنبه کاربری عمومی داشتند، تصویب قوانینی مانند قانون فروش موقوفه‌ها در اردیبهشت1320، فاجعه‌ای تمام‌عیار در نظام موقوفات کشور به‌وجود آورد و باعث آشفتگی وضعیت این سنت جریان‌ساز و مؤثر در نظام آموزشی و اقتصادی ایران شد. طی ادوار این دوره تاریخی، مجلس شورای ملی به 1197قانون رأی مثبت داد.

دوره سوم
1320 تا 1332خورشیدی
بخشی از این دوره قانون‌گذاری، هنگامی فعالیت خود را آغاز کرد که ایران در اشغال متفقین بود، با این حال دربین مجالس شورای ملی، مجلس‌های تشکیل‌شده در این دوره، از آزادی نسبی و تضارب آرای مناسب برخوردار بودند. این وضعیت البته مزایایی داشت، اما باعث کاهش شتاب روند قانون‌گذاری و اصلاح قوانین می‌شد، به‌طوری‌که طی دوازده سال و در پنج دوره مجلس شورای ملی، فقط 467قانون تصویب شد؛ یعنی در هر دوره حدود 93قانون. مهم‌ترین قانون تصویب‌شده در این دوره از تاریخ مجلس شورای ملی، قانون ملی شدن صنعت نفت بود. علاوه‌بر آن، قانون آموزش‌وپرورش اجباری، قانون مالیات بر درآمد و قانون بیمه کارگران به تصویب رسید. این دوره با انحلال مجلس توسط دکتر مصدق در تابستان1332 پایان یافت.

دوره چهارم
1332 تا 1357خورشیدی
این دوره هم‌زمان با آغاز دیکتاتوری محمدرضا پهلوی و بازگشت شرایط و اوضاع قوه مقننه به دوره دوم تاریخی آن، یعنی عهد رضاشاه بود. در این دوره، برپایه مصوبه 9اردیبهشت‌ سال1336، مدت یک دوره مجلس شورای ملی از دو به چهار سال افزایش یافت. محمدرضا پهلوی مجلس نوزدهم را که کوتاه‌ترین دوره مجلس شورای ملی بود، بعد از دو ماه و بیست روز فعالیت، منحل کرد تا درخواست‌های وی اجرایی شود. در این دوره تاریخی، با هفت دوره تقنینی، 3هزارو371قانون به تصویب رسید که برخی از آن‌ها مایه ننگ تاریخ قانون‌گذاری ایران است؛ ازجمله قانون اعطای حقوق مأموران سیاسی و دیپلماتیک مندرج در «پیمان‌نامه وین» به مستشاران آمریکایی و وابستگان آن‌ها در مهر1343 که با اعتراض امام‌خمینی، به تبعید ایشان منجر شد. آخرین مصوبه این دوره از مجلس، قانون انحلال ساواک بود که در 21بهمن1357 و ظاهرا برای آرام کردن خروش مردم انقلابی ایران به تصویب رسید، اما رژیم از این مصوبه راه به جایی نبرد.

عصر مجلس شورای اسلامی
با پیروزی انقلاب اسلامی ایران در 22بهمن سال1357 و روی کار آمدن نظامی برخاسته از رأی و خواست مردم، مجلس شورای اسلامی به‌عنوان قوه مقننه نظام که باید وکلای آن با رأی مستقیم مردم برگزیده می‌شدند، در امتداد تاریخ قانون‌گذاری ایران، اما با رویکرد و شکلی متفاوت، وارد میدان شد. نخستین دوره انتخابات مجلس شورای اسلامی در 24اسفند1358 برگزار شد و چون انتخابات در برخی حوزه‌های انتخابیه به دور بعد کشیده‌ شد، 19اردیبهشت1359، دور دوم این انتخابات را برگزار کردند و درنهایت روز هفتم خرداد1359، مجلس افتتاح شد. طی 43سال بعد، یعنی تا امروز، مجلس شورای اسلامی شاهد شکل گرفتن و تقنین در یازده دوره خود بوده‌ است. با وجود چالش‌های گوناگون‌، انتخابات مجلس شورای اسلامی هیچ‌گاه دچار وقفه نشد و نظم خود را در ادوار گوناگون تاریخی حفظ کرد. در این یازده دوره، همه جریان‌های سیاسی وفادار به قانون اساسی جمهوری‌اسلامی ایران، فرصت ورود به قوه مقننه را داشته‌ و در فرایند قانون‌گذاری ایران سهیم بوده‌اند. طی 10دوره فعالیت مجلس شورای اسلامی، از سال1359 تا 1399، درمجموع 3هزارو369قانون به تصویب رسیده است. برپایه این آمار، مجلس به‌طور متوسط در هر دوره حدود 332 قانون را مصوب و سالانه 83قانون را تصویب کرده‌ است؛ البته آمار قوانین مصوب، نمی‌تواند ملاک دقیقی برای کم‌کاری یا پرکاری ادوار مجلس، چه قبل و چه بعد از انقلاب اسلامی باشد، اما جنس قوانین تصویب‌شده قادر است دغدغه نمایندگان هر دوره را بیشتر و دقیق‌تر نشان دهد.در ادامه با هم مصوبات ادوار ده‌گانه مجلس شورای اسلامی را مرور می‌‌کنیم و بررسی وضعیت دوره یازدهم را به زمانی دیگر و البته، بعد از پایان فعالیت این دوره از مجلس شورای اسلامی، موکول می‌کنیم.

دوره نخست
1359 تا 1363
در نخستین دوره مجلس شورای اسلامی، بیشتر نمایندگان منتخب، از حزب جمهوری‌اسلامی بودند. این مجلس به‌دلیل تشکیل در نخستین سال‌های بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و نیز، هم‌زمان شدن اولین ماه‌های فعالیتش با آغاز جنگ تحمیلی هشت‌ساله و از سر گذراندن حوادث پرتنشی مانند برکناری سیدابوالحسن بنی‌صدر از مقام ریاست‌جمهوری، ورود سازمان منافقین به فاز مسلحانه و ترور برخی بزرگان انقلاب و نمایندگان مجلس به دست این گروهک و دیگر جریان‌های معاند، روزگار سختی را از سر گذراند، با این حال در این دوره، 383قانون به تصویب رسید که برخی از آن‌ها از این قرار است: قانون حذف اختیارات شاه معدوم و وابستگان و خاندان سلطنتی رژیم منفور گذشته در قوانین و مقررات مصوب تا ۲۲بهمن۵٧، قانون تأسیس وزارت‌خانه‌ها و اساس‌نامه برخی نهاد‌ها، قانون مجازات اسلامی و قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی.

دوره دوم
1363 تا 1367
در دوره دوم مجلس شورای اسلامی، بخش بزرگ مجلس دراختیار جریانی قرار داشت که بعدها در فرهنگ سیاسی ایران با نام «جناح راست» شناخته‌ شد؛ نامی در ایران که ابدا در مفهوم اصلی و اروپایی آن به‌کار گرفته‌ نشد. این دوره از مجلس، مصادف با سال‌های اوج دفاع مقدس و درگیری کامل کشور با مسئله راهبردی جنگ بود، با این حال مجلس دوم در بیش از 540جلسه علنی، موفق به تصویب 316قانون شد که برخی از آن‌ها از این قرار است: قانون انتخابات ریاست‌جمهوری اسلامی ایران، قانون خدمت وظیفه عمومی، قانون مطبوعات و قانون نحوه رسیدگی به دعاوی مربوط‌به غنایم جنگی.

دوره سوم
1367 تا 1371
بی‌تردید مهم‌ترین اتفاقاتی که هم‌زمان با دوره سوم مجلس شورای اسلامی رقم خورد، اول پذیرش قطعنامه و پایان جنگ تحمیلی، دوم رحلت امام‌خمینی(ره) و سوم، انتخاب حضرت آیت‌ا‌...خامنه‌ای به‌عنوان مقام رهبری نظام جمهوری‌اسلامی بود، با این حال مجلس دوره سوم قانون‌گذاری که بخش بزرگ آن را وابستگان به «مجمع روحانیون مبارز» تشکیل می‌دادند، با چالش آغاز دوره سازندگی بعد از جنگ و رکود اقتصادی سنگین ناشی از آن، رو‌به‌رو بود. از مهم‌ترین قوانین تصویب‌شده در این دوره که تعداد آن‌ها به 256قانون می‌رسید، می‌توان به این نمونه‌ها اشاره کرد: قانون مجازات اخلالگران در نظام اقتصادی کشور، قانون تشدید مقابله با اقدامات تروریستی دولت آمریکا، قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران و قانون توسعه صنعت.

دوره چهارم
1371 تا 1375
دوره چهارم مجلس قانون‌گذاری با اوج فعالیت‌های مربوط‌به دوران سازندگی و نیز، رشد پدیده‌ای به نام اشرافیگری در جامعه ایران هم‌زمان شد. به‌لحاظ فرهنگی نیز، «تهاجم فرهنگی» یا به تعبیر رهبر معظم انقلاب، «شبیخون فرهنگی»، فراگیری بیشتری پیدا کرد و ورود به این مقوله نیز از دغدغه‌های جدی مجلس بود.
در این دوره که بیشتر نمایندگان، وابسته به جریان «جامعه روحانیت مبارز» بودند، 342قانون به تصویب رسید که برخی از آن‌ها از این قرار است: قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شورا‌های اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا، قانون ممنوعیت به‌کارگیری تجهیزات دریافت از ماهواره، قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل و بالاخره قانون برنامه پنج‌ساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران.

دوره پنجم
1375 تا 1379
بیشتر نمایندگان این دوره از مجلس شورای اسلامی، مانند دوره قبل، از وابستگان به جریان «جامعه روحانیت مبارز» بودند. در این دوره، رویکردهای تقنینی بیشتر معطوف به سامان‌دهی امور مختلف، اعم از فرهنگی، اجتماعی و سیاسی در کشور بود. درواقع قانون‌گذار می‌کوشید با تصویب قانون جدید، وضعیت را بهبود بخشد، نه اینکه مشکلات جدیدی را به‌وجود آورد. برخی از 361قانون تصویب‌شده در این دوره از مجلس شورای اسلامی، بدین قرار است: قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی، قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران، قانون استفاده اجباری از کمربند و کلاه ایمنی، قانون تأسیس استان گلستان، قانون تقسیم استان خراسان، قانون ایجاد استان قزوین، قانون ممنوعیت به‌کارگیری اسامی، عناوین و اصطلاحات بیگانه.

دوره ششم
1379 تا 1383
این دوره از مجلس شورای اسلامی که بخش مهم آن را نمایندگان وابسته به جریان سیاسی «اصلاح‌طلب» تشکیل می‌دادند، رویکرد آشکاری به فعالیت‌های سیاسی داشت؛ رویکردی که در بعضی برهه‌ها تنش‌آفرین شد. برخی از 401قانون تصویب‌شده در این دوره مجلس، از این قرار بود: قانون جامع حمایت از حقوق معلولان، قانون احترام به آزادی‌های مشروع و حفظ حقوق شهروندی و قانون حضور نمایندگان نامزد‌های ریاست‌جمهوری در شعب اخذ رأی. این دوره از مجلس شورای اسلامی، در زمره پرقانون‌ترین دوره‌های فعالیت نهاد تقنینی پس از پیروزی انقلاب اسلامی است.

دوره هفتم
1383 تا 1387
این دوره از مجلس شورای اسلامی که نمایندگان حاضر در آن، بیشتر وابسته به جریان موسوم به «اصولگرایان» بودند، 362قانون در حوزه‌های مختلف به تصویب رساند که برخی از آن‌ها از این قرار است: قانون شورا‌های حل‌اختلاف، قانون مبارزه با پولشویی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون تغییر ساعت رسمی کشور، قانون سامان‌دهی مد و لباس، قانون لزوم بازرسی و انگشت‌نگاری از اتباع آمریکایی در مبادی ورودی کشور و قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران

دوره هشتم
1387 تا 1391
این دوره از مجلس شورای اسلامی که با حوادثی مانند «فتنه88» و تنش‌های به‌وجودآمده پس از انتخابات ریاست‌جمهوری روبه‌رو بود، توانست 463قانون را به تصویب نهایی برساند. برخی قوانین مصوب در این مجلس که بیشتر نمایندگان آن، از وابستگان به جریان «اصولگرایان» بودند، از این قرار است: قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، قانون صیانت از دستاورد‌های صلح‌آمیز هسته‌ای جمهوری‌اسلامی ایران، قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، قانون جرائم رایانه‌ای و قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری‌اسلامی ایران.

دوره نهم
1391 تا 1395
در این دوره از مجلس شورای اسلامی که بیشتر وکلای آن از وابستگان جریان موسوم به «اصولگرایان» بودند،270قانون تصویب شد که از میان آن‌ها می‌توان به این نمونه‌ها اشاره کرد: قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان، قانون جرم سیاسی، قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری‌اسلامی ایران در اجرای برجام، قانون حمایت از آمران‌به‌معروف و ناهیان‌ازمنکر و همچنین قانون حمایت از خانواده.

دوره دهم
1395 تا 1399
در این دوره از فعالیت مجلس شورای اسلامی، دو فراکسیون اصولگرایان و نمایندگان مستقل، فعال بودند. دستاورد فعالیت آن‌ها، تصویب حدود 220قانون بود که برخی به این شرح است: قانون هوای پاک، قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران، قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی.